上海市人民政府辦公廳關(guān)于深入開展全市域土地綜合整治 助推郊野空間提質(zhì)增效的實(shí)施意見
滬府辦〔2025〕26號(hào)
各區(qū)人民政府，市政府有關(guān)委、辦、局：
??為深入開展全市域土地綜合整治，推動(dòng)灘、水、林、田、濕、路、村、產(chǎn)等資源要素系統(tǒng)治理，整體謀劃郊野空間提質(zhì)增效實(shí)施路徑，構(gòu)建全市域土地綜合整治政策框架和實(shí)施機(jī)制，到“十五五”期末基本完成40個(gè)以上滬派江南、新城綠環(huán)、濕地空間、現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)片區(qū)等主要建設(shè)任務(wù)，經(jīng)市政府同意，現(xiàn)提出如下實(shí)施意見。
??一、優(yōu)化郊野地區(qū)空間布局，全域全要素統(tǒng)籌安排各類建設(shè)任務(wù)
??（一）合理劃定全域土地整治區(qū)域。聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、特色村落、生態(tài)保育、和美鄉(xiāng)村、現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)等功能片區(qū)建設(shè)任務(wù)，選擇有實(shí)施需求并具備實(shí)施條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，依據(jù)國土空間總體規(guī)劃，合理劃定整治區(qū)域。允許跨行政邊界實(shí)施全域土地綜合整治。
??（二）編制全域土地綜合整治實(shí)施方案。深入調(diào)查分析歷史人文、權(quán)屬、風(fēng)貌和自然基底，明確整治目標(biāo)，一張藍(lán)圖統(tǒng)籌協(xié)調(diào)灘、水、林、田、濕、路、村、產(chǎn)等整治建設(shè)任務(wù)，細(xì)化項(xiàng)目清單和實(shí)施時(shí)序等，形成全域土地綜合整治實(shí)施方案。按需同步編制市級(jí)土地整治項(xiàng)目可行性研究方案。允許局部調(diào)優(yōu)“三區(qū)三線”，并納入實(shí)施方案，調(diào)優(yōu)方案需確保耕地保護(hù)空間范圍內(nèi)耕地?cái)?shù)量不減少、布局更集中、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善，整治區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地面積不增加。實(shí)施方案應(yīng)與國土空間規(guī)劃銜接一致，涉及規(guī)劃調(diào)整的，應(yīng)經(jīng)法定程序編制報(bào)批，在實(shí)施方案批準(zhǔn)后將整治區(qū)域逐級(jí)納入全國國土空間規(guī)劃“一張圖”，并在相關(guān)子項(xiàng)目驗(yàn)收后按照程序更新全國國土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)。探索同步整體編制實(shí)施方案與國土空間規(guī)劃路徑。
??（三）強(qiáng)化全生命周期管理和全要素動(dòng)態(tài)監(jiān)管。建立完善全域土地綜合整治監(jiān)測監(jiān)管平臺(tái)，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，結(jié)合年度國土變更調(diào)查工作，做好耕地保護(hù)空間分年度核算，確保整治產(chǎn)生的新增耕地可實(shí)測、可追溯，守住耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)底線不突破。
??二、推動(dòng)農(nóng)用地集中連片整治，協(xié)同耕地高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展
??（一）構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)田體系。統(tǒng)籌實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和耕地提質(zhì)改造，突出現(xiàn)代化設(shè)施配套升級(jí)，逐步將具備條件的永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。按需優(yōu)化糧田和菜田等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，科學(xué)評(píng)估、合理優(yōu)化耕地保護(hù)空間。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)，探索農(nóng)田多樣化生態(tài)整治，開展傳統(tǒng)圩田恢復(fù)、鹽堿地改良、農(nóng)業(yè)面源污染治理，因地制宜建設(shè)植被緩沖帶、生態(tài)溝渠，適當(dāng)保留田間小微水體、濕地等生態(tài)空間。
??（二）集中連片整治耕地和永久基本農(nóng)田。鼓勵(lì)將連片優(yōu)質(zhì)耕地中的零星建設(shè)用地、非耕農(nóng)用地、未利用地等復(fù)墾為耕地，將分散的小塊耕地整合為連片規(guī)模化耕地，因地制宜開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，并劃入永久基本農(nóng)田。生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)、河道湖泊內(nèi)、宅前屋后、面積小于10畝等布局零星或與一般耕地等“插花”分布、不便耕種、無法長期穩(wěn)定利用的永久基本農(nóng)田和耕地可優(yōu)化調(diào)出。優(yōu)先將地力優(yōu)質(zhì)、設(shè)施完善、產(chǎn)量穩(wěn)定的連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田劃入永久基本農(nóng)田。按照“總體穩(wěn)定、先補(bǔ)后調(diào)”的原則調(diào)優(yōu)永久基本農(nóng)田，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案可單獨(dú)編制報(bào)批或納入實(shí)施方案一并報(bào)批，調(diào)整規(guī)模原則上不得超過所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道永久基本農(nóng)田劃定面積的5%，補(bǔ)劃方案可在實(shí)施方案建設(shè)同期內(nèi)滾動(dòng)編制。探索建立永久基本農(nóng)田周轉(zhuǎn)庫制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道確因自然資源稟賦、區(qū)位條件等因素?zé)o法平衡的，可申請(qǐng)市級(jí)周轉(zhuǎn)空間補(bǔ)足，待補(bǔ)充耕地地塊驗(yàn)收后及時(shí)劃入市級(jí)永久基本農(nóng)田周轉(zhuǎn)庫。
??三、實(shí)施建設(shè)用地整理，盤活閑置低效建設(shè)用地
??（一）優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局。嚴(yán)格建設(shè)用地總量控制，優(yōu)先疊加建設(shè)用地增減掛鉤、低效用地再開發(fā)、“203”村莊內(nèi)非建設(shè)用地激活利用、城中村改造、城市更新等政策工具，統(tǒng)籌推進(jìn)低效建設(shè)用地減量化和存量建設(shè)用地盤活利用。尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織意愿，保障鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展等用地需求。
??（二）優(yōu)化村莊布局。多途徑改善農(nóng)民居住條件和鄉(xiāng)村風(fēng)貌，綜合考慮區(qū)位交通、自然生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等因素，在遵循農(nóng)民意愿的前提下，科學(xué)優(yōu)化村莊布局。對(duì)于分布零散、基礎(chǔ)條件較差的村莊，可依規(guī)劃有序推進(jìn)農(nóng)民集中居住，依托現(xiàn)狀基礎(chǔ)設(shè)施較好的村莊集中選址。農(nóng)民居住點(diǎn)選址盡量避讓永久基本農(nóng)田，確需優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局的應(yīng)先落實(shí)補(bǔ)劃地塊，原宅基地復(fù)墾后形成集中連片耕地可劃入永久基本農(nóng)田?？茖W(xué)布局、合理配置村莊基礎(chǔ)配套和公共服務(wù)設(shè)施，開展鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈建設(shè)，促進(jìn)存量設(shè)施空間整合和復(fù)合利用。
??（三）盤活存量集體建設(shè)用地。鼓勵(lì)依法將零星、“插花”的小塊存量集體建設(shè)用地整理騰挪后歸并為大塊宗地，或?qū)⒋媪考w建設(shè)用地整理后靈活劃分為小塊用地，依規(guī)劃重新布局，用于鄉(xiāng)村振興新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。屬于經(jīng)營性用途的，可按照國家統(tǒng)一部署允許入市。
??四、開展生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和功能提升，提高綠色生態(tài)空間品質(zhì)
??（一）推進(jìn)灘水林田濕一體化保護(hù)修復(fù)。開展生態(tài)基底調(diào)查，深化農(nóng)田、林地、河流、湖泊、濕地等協(xié)同治理，因地制宜探索時(shí)空復(fù)合和功能疊合。強(qiáng)化生境理念，推廣基于自然的解決方案，修復(fù)和維護(hù)鄉(xiāng)村濕地生態(tài)功能，選擇適宜的本土植物，優(yōu)化生物群落演替環(huán)境，保護(hù)生物多樣性，維護(hù)水岸自然本底，提升水體清澈度和綠色生態(tài)空間品質(zhì)。通過豎向設(shè)計(jì)增加調(diào)蓄空間，開展土方綜合利用，豐富郊野地形的景觀層次。開展生態(tài)保護(hù)和修復(fù)“山水工程”，實(shí)施區(qū)域型、流域型綜合整治。
??（二）加強(qiáng)海陸協(xié)同治理。實(shí)施浦東南匯濱海生態(tài)空間修復(fù)和利用，打造沿海生態(tài)景觀廊道，營造濱江達(dá)海的藍(lán)綠生態(tài)開放空間。推進(jìn)海岸帶生態(tài)廊道建設(shè)，系統(tǒng)實(shí)施海堤生態(tài)化改造、多功能生態(tài)濕地營造、本土植被群落恢復(fù)、沿海防護(hù)林體系構(gòu)建等工程。
??（三）推進(jìn)村莊人居環(huán)境綜合整治。結(jié)合和美鄉(xiāng)村、水美村莊、生態(tài)清潔小流域建設(shè)等專項(xiàng)工作，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。建設(shè)多樣便民設(shè)施和科普陣地，激活生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)、文旅項(xiàng)目打造、文創(chuàng)產(chǎn)品研發(fā)等新產(chǎn)業(yè)新動(dòng)能。
??五、發(fā)揮政策綜合效能，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展
??（一）推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套“點(diǎn)狀供地”工作。優(yōu)化現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)用地空間，通過集中歸并、升級(jí)改造、拆除復(fù)墾等方式，加強(qiáng)存量設(shè)施農(nóng)用地利用，探索立體式、組合式配置建設(shè)用地、設(shè)施農(nóng)用地和小微設(shè)施功能空間。
??（二）實(shí)施鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地整備。結(jié)合鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源稟賦，因地制宜開展產(chǎn)業(yè)謀劃，實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地整備。聯(lián)動(dòng)土地儲(chǔ)備新機(jī)制，探索“規(guī)、儲(chǔ)、凈、供、用、維”一體化管理運(yùn)行模式，采用建設(shè)用地、設(shè)施農(nóng)用地、一般耕地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)用地組合整備和供應(yīng)方式，滿足一三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求。
??（三）開展特色村落風(fēng)貌保護(hù)傳承行動(dòng)。引導(dǎo)利用古遺址、古村落、古建筑、古橋等物質(zhì)文化遺產(chǎn)，深化傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，實(shí)施節(jié)點(diǎn)意境空間升級(jí)工程，共建共享配套設(shè)施，形成區(qū)域游憩和在地文化體驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)。豐富鄉(xiāng)村文旅休閑產(chǎn)品，推動(dòng)創(chuàng)意設(shè)計(jì)、演藝、會(huì)展、康養(yǎng)、體育、研學(xué)等功能業(yè)態(tài)向鄉(xiāng)村聚合。
??六、健全完善實(shí)施機(jī)制，建立多元資金投入模式
??（一）加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。市規(guī)劃資源局會(huì)同市財(cái)政局、市發(fā)展改革委、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市交通委、市綠化市容局、市生態(tài)環(huán)境局、市文化旅游局、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委等部門加強(qiáng)協(xié)同配合，形成政策合力，遴選確定整治區(qū)域，審批實(shí)施方案，協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題并做好整體驗(yàn)收和監(jiān)督指導(dǎo)。相關(guān)區(qū)政府（管委會(huì)）組織相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，編制全域土地綜合整治實(shí)施方案，明確專門實(shí)施機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)建設(shè)實(shí)施和后期運(yùn)營。在長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)探索跨行政區(qū)域的全域土地綜合整治管理制度，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。
??（二）強(qiáng)化資源統(tǒng)籌。深化落實(shí)部門聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等專業(yè)團(tuán)隊(duì)力量，明確時(shí)間表和路線圖，滾動(dòng)落實(shí)年度實(shí)施計(jì)劃和預(yù)算安排。統(tǒng)籌整合各條線涉農(nóng)資金，聚焦重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目加大投入力度，探索全域土地綜合整治與建設(shè)用地減量化協(xié)同機(jī)制。相關(guān)區(qū)政府要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，用好各類涉農(nóng)資金，探索開展項(xiàng)目全生命周期建設(shè)運(yùn)營管理。完善市、區(qū)兩級(jí)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的投入機(jī)制，市級(jí)土地整治項(xiàng)目優(yōu)先落地重點(diǎn)整治區(qū)域。
??（三）拓寬融資渠道。鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本按照市場化原則，參與全域土地綜合整治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，構(gòu)建“誰修復(fù)、誰受益”的生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場機(jī)制。利用政策性金融資金，拓寬投融資渠道，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)參與實(shí)施方案編制。建立全域土地綜合整治項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，按照程序做好入庫儲(chǔ)備及項(xiàng)目推薦，優(yōu)化資源資產(chǎn)配置方案。完善生態(tài)資產(chǎn)經(jīng)營管理機(jī)制，拓展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式，鼓勵(lì)整治產(chǎn)生的生態(tài)產(chǎn)品積極參與碳匯交易。
??本實(shí)施意見自2025年9月15日起施行。2022年2月市政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治的意見》（滬府辦〔2022〕13號(hào)）同時(shí)廢止。
??上海市人民政府辦公廳
??2025年9月15日
